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    BOOT模式在PPP项目中的应用

     

    文丨师广波,王玉翠

    摘要:BOOT是项目公司或社会资本方在合作期限内拥有项目产权的操作模式,有自身的特点和优势,符合条件的PPP项目可以采用这种模式,采用这种模式需要处理好项目用地取得、移交税费的缴纳、政府方风险的控制等问题。

    关键词:BOOT  PPP  模式


    一、BOOT模式的概念

    BOOT是英文Build—Own—Operate—Transfer的缩写,即建设—拥有—经营—转让,指承包方投融资建设项目,项目建成后,在规定期限内拥有所有权并进行经营管理,期满后将项目移交给发包方。

    BOOT模式是BOT(Build—Operate—Transfer)的变形,与BOT的区别在于其增加了Own(拥有)。但也有观点认为,BOT模式本身就具有“拥有”的内涵,私营伙伴根据BOT合同提供项目建设所需资金,在合同规定的期限内拥有项目资产,通过向用户收取费用收回投资。《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》将BOT表述为“运营商在一定期限内融资、拥有所有权、施工并进行商业化运行,期满后移交给公共部门”。

    我国现在推行的PPP模式,一般认为BOT本身不具有“拥有”的涵义。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕113号)所附的“名词解释”,将BOT定义为“由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后将项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式”,将BOO表述为“由BOT方式演变而来,二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权”。从财政部以上关于BOT和BOO的定义可以看出,BOT不具有“拥有”的内涵。

    因此,我们认为按照我国PPP政策,如果项目资产所有权由社会资本或项目公司拥有,项目的具体运作模式应是BOOT,而不是BOT。
     

    二、BOOT模式的特点和优势
     

    BOOT模式最显著的特点在于项目设施建成后归社会资本或项目公司所有,与BOT模式相比,在相同投入条件下,运用BOOT模式运作的项目,对社会资本或项目公司而言,除运营价值外,又增加了产权价值。基于对项目设施的产权(所有权),社会资本或项目公司可以将项目设施设置抵押,为项目融资提供了更多的增信手段。

    PPP项目前期操作时由政府方开展项目的可研、立项、用地审批等工作,项目落地后由项目公司作为项目建设主体,因前期建设手续均在政府方名下,需要办理建设手续的变更。按照现行项目建设制度,项目公司办理项目建设手续时,项目立项、土地使用权等主体需要与项目主体保持一致,在项目土地使用权不在项目公司名下的情况下,实践中则面临项目建设手续变更的障碍。如果采用BOOT模式运作,项目资产产权属于项目公司或社会资本方,要求项目用地使用权应办理至社会资本或项目公司名下,这样保持了各类主体的一致,项目公司办理建设手续时不会面临上述障碍。

    因BOOT模式比BOT模式增加了“拥有”内涵,采用BOOT模式的项目合作期限一般比BOT长,项目公司可以拥有更长时间的项目运营权,进而获得更多的经营收入,在需要政府补贴的情况下,项目自身经营收入的增加可以相应减少政府补贴的额度。

    在政府方对项目公司出资的项目中,如果采用BOOT模式,为实现项目公司对项目资产的所有权,需要项目公司拥有项目土地使用权,这可以通过政府方以土地使用权出资,把土地使用权办理至项目公司名下来完成。如此操作,一方面避免了采用不含有“拥有”特点的模式所带来的土地主体与项目建设主体不一致问题,另一方面也增加了政府出资方式,一定程度上可减轻政府货币出资的支出责任。
     

    三、BOOT模式的应用现状
     

    不同的模式所代表的项目私有化(社会资本或项目公司拥有)程度不同,含有“拥有”性质的模式代表的私有化程度较高,如BOO(Build—Own—Operate的缩写,即建设—拥有—经营)代表的是一种最高级别的私有化,项目产权永久属于项目公司或社会资本方;BOOT模式下项目设施产权也属于项目公司或社会资本方,但这种产权是有期限的,合作期限届满后需要将项目(含产权)移交(转让)给政府,这种模式的私有化程度比BOO模式要低。而BOT、TOT、MC等模式,项目产权始终属于政府方,不存在私有化的问题。PPP模式主要适用于涉及民生的基础设施和公共服务领域,在以公有制为基础的体制下,对这些领域还是习惯于或倾向于非私有化,以保证对其实施有效管理和有力控制。这种因素造成了很多项目在初始设计时,基本上排除了BOO、BOOT这类带有私有化属性的运作模式。

    此外,在《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕113号)所附的“名词解释”中,没有关于BOOT模式的定义和解释,在PPP综合信息平台系统“运作方式”的选项中也没有BOOT这种方式,为了入库时便于填报项目相关信息,以及与财金〔2014〕113号文件要求的运作方式保持一致,实务操作中很多项目有意规避了BOOT模式。

    以上原因造成了虽然BOOT模式具有自身的特点和优势,但在我国这几年推行的PPP项目中,采用BOOT模式运作的项目数量较少。
     

    四、BOOT模式的适用性
     

    BOOT系由BOT变形衍化而来,有自身的特点,实务中不应排斥这种模式的适用。需要将项目产权在合作期限内交由项目公司或社会资本持有的项目,完全可以采用BOOT模式。

    国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)规定“对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。”从该文件来看,BOOT模式适用于有经营内容、项目收益充足的经营性项目。


    五、PPP项目采用BOOT模式需注意的问题


    (一)关于项目土地使用权获得

    BOOT模式下,项目土地使用权取得方式包括划拨、出让、作价出资、转让等方式。

    划拨取得土地使用权首先应符合《划拨用地目录》的规定,项目用地需在《划拨用地目录》规定的范围内。《节约集约利用土地规定》(国土资源部第61号令)规定“国家扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外,国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,实行有偿使用。”我国土地政策整体上逐渐缩减划拨土地范围,扩大国有土地有偿使用范围。符合相关划拨用地要求的,可以将项目土地使用权划拨至项目公司名下。

    土地使用权可以采取招标、拍卖、挂牌或协议的方式出让。但PPP项目采用出让方式解决土地使用权,需要解决PPP项目用地者的确定程序与PPP项目社会资本采购程序的冲突问题,即如何保障在两个不同的竞争性程序中,中选的社会资本方同时又是土地招拍挂程序的成交方。虽然《财政部关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)、国土资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)、住房和城乡建设部等部门《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建成〔2016〕208号)等文件规定可以将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施,或以合并竞争方式确定项目投资主体和用地者,但现实中将两个程序合并实施的项目寥寥无几,具体的操作程序和方式需要进一步探讨和明确。如果两个程序分开操作,为避免项目投资者和用地者不一致给项目后续实施带来负面影响,可明确要求项目公司负责通过合规方式获得土地使用权,如项目用地使用权由项目公司以外的主体获得,导致项目公司无法如期使用项目用地的,项目公司承担此项风险,并负责通过租赁等其他方式解决项目用地问题。

    财金〔2016〕91号规定“不符合《划拨用地目录》的,除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外,其余土地均应以出让或租赁方式供应,及时足额收取土地有偿使用收入” 国土资厅发〔2016〕38号规定“现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资(入股)方式使用新供建设用地。作价出资(入股)土地应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。”《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)规定“对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。”从以上文件可以看出,不以营利为目的具有公益性质的农产品批发市场、公共租赁用房、养老服务等领域的PPP项目,如果采用BOOT模式运作,可以通过土地作价出资(入股)的方式解决项目用地问题。

    在项目用地使用权已由其他主体获得的情况下(实践中主要是政府平台公司已经通过市场方式获得土地使用权),也可以采用由原土地主体向项目公司转让土地使用权的方式,将土地使用权转让至项目公司名下。

    不论采用哪种方式将土地使用权办理至项目公司名下,都可能面临项目土地使用权期限与项目合作期限不一致的问题,特别是在土地使用权期限长于项目合作期限的情况下,需要明确项目公司在项目移交时应将尚未到期的土地使用权随地上附属物一并无偿移交至政府方,对剩余年限的土地使用权,项目公司及社会资本方不得向政府方主张权益。

    (二)项目移交涉及的税费

    因项目土地使用权在项目公司名下,项目合作届满时土地存在增值可能。项目公司向政府方移交土地使用权时虽是“无偿移交”,但根据税法规定就土地增值部分应缴纳土地增值税、契税等各种税费。因此在项目设计时,需要考虑项目移交产生的税费处理,明确缴纳主体和实际承担主体。

    (三)政府方相关风险控制

    在BOOT模式下,项目公司或社会资本作为项目设施产权人,拥有处置项目资产或权益的权利,可以主动处置相关权益。为避免这种情况对政府方造成风险,需要在项目合同中明确约定: 除为项目融资目的外,项目公司不得为其他目的对项目设施以及收益权转让、出租、抵押、质押或设置任何担保权益;因项目融资产生的抵押、质押,期限最长不得超过运营期届满前一定期限;项目公司以项目设施设置担保权益不应损害政府方的权益;项目公司对项目资产的任何处置行为必须征得政府书面同意。

     
     

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